Onorevoli Colleghi! - La famiglia trova il suo più alto riconoscimento normativo all'interno della Costituzione, in quanto cellula fondamentale della società e luogo privilegiato di formazione e sviluppo della personalità di ogni suo componente.
Il crescente numero di separazioni, divorzi, casi di violenze e maltrattamenti in famiglia, nonché i dilaganti fenomeni di «baby-criminalità» costituiscono tuttavia inequivocabili sintomi di una crisi dell'istituzione familiare all'interno della collettività.
Vi è da chiedersi, a questo punto, quali siano le ragioni di tale crisi, e quali gli strumenti in grado di fornire in concreto risposte adeguate ed efficaci a tali situazioni patologiche.
Qualsiasi intervento nel settore non può prescindere dalla considerazione della delicatezza degli interessi in gioco, con particolare riguardo ai diritti dei minori e di tutti i soggetti deboli i cui interessi richiedano tutela. Proprio la particolare natura delle situazioni richiede che l'intervento esterno avvenga con un approccio particolare, caratterizzato da un'alta specializzazione dell'organo chiamato ad intervenire e dalla efficienza e tempestività di tale intervento.
La presente proposta di legge intende creare le condizioni affinché l'intervento giurisdizionale sia in concreto efficace, tempestivo ed incisivo, superando i problemi che investono l'attuale struttura della giustizia minorile.
Si impone anzitutto una rivisitazione del concetto stesso di giustizia minorile, non più limitato entro gli angusti limiti delle attuali competenze dei tribunali per i minorenni, ma ampio e comprensivo di tutte quelle materie dove è messo direttamente
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in gioco il diritto del minore ad una crescita serena e armoniosa entro un sistema relazionale affettivamente ed educativamente valido.
Affinché la riforma sia realmente efficace è poi necessario garantire un alto livello di specializzazione dell'organo giurisdizionale.
L'attuale distribuzione delle competenze in materia di diritto di famiglia tra diversi organi giudiziari (tribunale ordinario, tribunale per i minorenni, giudice tutelare, pubblico ministero, corte d'appello) è, infatti, causa di una vera e propria dispersione di tali competenze e di una mancata specializzazione dei molti organi che si occupano di tali questioni.
Con la presente proposta di legge si vuole istituire un unico giudice specializzato, con localizzazione molto più diffusa sul territorio di quanto non sia attualmente.
L'istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali ordinari, oltre a garantire la dovuta specializzazione del giudice, consente di superare i problemi che fino ad oggi si sono registrati nella gestione della giustizia minorile da parte del tribunale per i minorenni. Nella prassi giudiziaria si è costretti ad assistere a decisioni, talvolta dai contenuti estremi, frutto di una concezione assolutistica dell'interesse del minore, sganciato dal più ampio concetto di tutela del nucleo familiare di appartenenza, al cui riequilibrio l'intervento giurisdizionale deve tendere, al fine di garantire al minore uno sviluppo armonico ed equilibrato in quella che ne è la sede naturale.
Perché analoghi episodi non si registrino all'interno delle sezioni specializzate è tuttavia necessario un ulteriore intervento, a livello procedimentale.
L'attuale procedimento innanzi al tribunale per i minorenni, infatti, il più delle volte si svolge secondo le regole del procedimento camerale. Il processo, così strutturato, attribuisce al giudice vasti poteri discrezionali, a volte nella prassi ampliati in maniera inammissibile.
Un processo civile realmente improntato al rispetto dei valori costituzionali, anche alla luce dei princìpi del «giusto processo» sanciti con la modifica dell'articolo 111 della Costituzione (legge costituzionale n. 2 del 1999), non può prescindere dal rispetto dei diritti inviolabili che fanno capo a tutti i soggetti destinatari dell'intervento giurisdizionale.
Alla discrezionalità che attualmente caratterizza il procedimento camerale deve, dunque, sostituirsi un sistema in cui vengono predeterminate le modalità di realizzazione del contraddittorio, pur mantenendo le imprescindibili caratteristiche di celerità e di snellezza, stante la pregnanza degli interessi in gioco.
Le modifiche, sostanziali e processuali, che la presente proposta di legge apporta all'attuale sistema della giustizia minorile, danno una concreta risposta alle aspettative di quanti, operando all'interno di tale settore, da tempo ne denunciano il mal funzionamento ed auspicano una radicale riforma in grado di rendere l'intervento giurisdizionale efficace e garantista.
La proposta di legge consta di 34 articoli, suddivisi in sei capi.
Nel capo I sono istituite le sezioni specializzate del tribunale per la tutela dei diritti dei minori e della famiglia, definendone composizione ed organici.
Il capo II è dedicato alle competenze in materia penale, determinate sia in ragione della materia sia del territorio.
Il capo III disciplina la competenza civile, attraendo alla competenza delle sezioni specializzate questioni fino ad oggi deferite al tribunale ordinario.
Vengono poi definite le modalità di svolgimento del procedimento civile, dettando al capo IV le regole processuali da applicare ai procedimenti di competenza delle sezioni specializzate.
Il capo V è dedicato alle disposizioni organizzatorie, e il capo VI alle disposizioni finali e transitorie.
Organizzazione delle sezioni specializzate per la tutela dei diritti dei minori e della famiglia.
1. Un intervento incisivo, capace di fornire risposte concrete all'esigenza di una giustizia minorile agile ed immediata,
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rinviene il suo punto di partenza in una radicale trasformazione dell'attuale struttura dei tribunali per i minorenni e in una conseguente diversa distribuzione del nuovo organo giudiziario, le sezioni specializzate del tribunale, sul territorio nazionale.
Attualmente in Italia i tribunali per i minorenni sono 29, uno per distretto di corte d'appello, ossia, salvo alcune eccezioni, uno per regione. Ne deriva una irregolare distribuzione degli uffici giudiziari minorili, con casi, come quello del tribunale per i minorenni di Roma, che avendo giurisdizione su tutto il Lazio, copre una fascia di popolazione di circa 5 milioni di abitanti, e come quello del tribunale di Reggio Calabria, che ha giurisdizione su una popolazione di circa 300.000 abitanti. In alcune regioni la distanza che occorre coprire per raggiungere il tribunale per i minorenni nelle città capoluogo supera talvolta i 300 chilometri.
È, dunque, necessario superare l'attuale eccessivo accentramento dei tribunali per i minorenni, provvedendo a una loro dislocazione più periferica sul territorio nazionale.
A tale esigenza è possibile provvedere attraverso la istituzione delle sezioni specializzate presso tutte le sedi provinciali di tribunale e di ogni corte d'appello (articolo 1). Si affianca, ovviamente, all'ufficio del giudice specializzato per i minorenni, l'ufficio del pubblico ministero minorile, in primo grado e in grado d'appello (articoli 3 e 5).
2. L'applicazione di tale riforma implica la realizzazione di 163 sezioni specializzate, con contestuale assegnazione ad esse di personale specializzato, alla cui assegnazione e formazione si provvede mediante i criteri indicati all'articolo 8 e la predisposizione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, di appositi corsi di aggiornamento e di formazione professionali.
Al fine di garantite una pronta attuazione della riforma, evitando dubbi o ritardi nella fase applicativa delle nuove disposizioni introdotte con la presente proposta di legge, appare opportuno procedere a una quantificazione delle unità necessarie al corretto funzionamento delle sezioni specializzate.
A tale esigenza si è provveduto mediante la compilazione di tabelle, relative al numero di magistrati da destinare alle sezioni specializzate dei tribunali ordinari e di corte d'appello (tabelle A e B).
3. Un nodo cruciale dell'intervento di trasformazione dell'attuale sistema della giustizia minorile riguarda la composizione del collegio giudicante che, ai sensi del regio decreto-legge n. 1404 del 1934, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 835 del 1935, istitutivo del tribunale per i minorenni, è costituito da due magistrati togati, affiancati da due giudici onorari, scelti tra cittadini di ambo i sessi, che siano cultori di psichiatria, antropologia criminale, pedagogia, psicologia. Essendo chiamati a comporre il collegio giudicante, i giudici onorari assumono un ruolo determinante, talora egemone, nell'espletamento della funzione giurisdizionale e nell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento.
L'attribuzione di funzioni decisorie a soggetti privi di una adeguata preparazione sul piano tecnico-giuridico, oltre a non garantire lo svolgimento del processo nel pieno rispetto delle regole processuali poste a tutela delle parti, pone seri dubbi sull'imparzialità dell'organo demandato a decidere su questioni che, per la delicatezza che le connota, richiedono una trattazione da parte di un organo super partes. Ma quali garanzie di indipendenza e di imparzialità possono essere fornite da un organo i cui componenti laici possono prestare attività dipendente presso i servizi sociali - organo inserito all'interno dell'amministrazione - contemporaneamente all'espletamento del loro mandato di giudici minorili?
Attribuendo le funzioni giurisdizionali ad un organo a composizione esclusivamente togata (articoli 2 e 4) è possibile garantire il rispetto delle regole processuali e restituire al giudice il ruolo di terzo imparziale all'interno del processo.
4. L'imprescindibile apporto ai fini della formazione della decisione, fornito dalla cultura specialistica di tali esperti,
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può tuttavia essere mantenuto prevedendo che il collegio giudicante, composto da soli giudici togati, sia integrato da ausiliari esperti, cui sono attribuite funzioni di assistenza e consultive. Gli articoli 9 e 10 dettano i criteri relativi alle modalità e requisiti richiesti per la nomina e al trattamento economico loro spettante ed i compiti che gli ausiliari esperti sono chiamati ad assolvere.
Privare gli ausiliari esperti della funzione decisoria non significa, come da taluno affermato, estrometterli dal giudizio, ma il conferimento di funzioni consultive e di assistenza tecnica attribuisce loro un ruolo fondamentale ai fini della formazione del convincimento del giudice.
5. La presente proposta di legge, nella consapevolezza dell'alto ruolo formativo preventivo e di assistenza svolto da tali specialisti, mira altresì a potenziarne gli interventi, in una fase precedente l'intervento a livello giudiziario.
Il giudice minorile, infatti, potrà essere soltanto un terzo arbitro, in quanto esistano altri ruoli, altre figure istituzionali delegate alla protezione del minore e capaci di intervenire rapidamente ed efficacemente in occasione delle situazioni di crisi. È previsto, infatti, che le sezioni specializzate si avvalgano dell'opera degli uffici del servizio sociale e degli organismi, ritenuti idonei, apprestati per il perseguimento di tali finalità (articolo 11). È inoltre data facoltà alle sezioni specializzate di avvalersi di nuclei di polizia istituiti presso di esse (articolo 12).
6. Affinché tali forme di collaborazione ed intervento possano in concreto realizzarsi è necessario garantire un forte sistema di servizi sociali, dotato degli strumenti e delle strutture che consentano agli operatori di apprestare le adeguate forme di tutela.
Ma allo stato attuale la rete dei servizi sociali è piuttosto frammentaria, il personale addetto privo di adeguata specializzazione, e tale situazione è stata da più parti denunciata.
Si impone un potenziamento delle strutture già esistenti e una loro dislocazione più diffusa sul territorio, al fine di garantire un accesso a tali servizi più agile e immediato e consentire di monitorare più efficacemente la società, per intervenire efficacemente già a livello preventivo, neutralizzando, per quanto possibile, le cause di conflitto familiare.
7. Le funzioni di giudice tutelare sono, infine, attribuite ai giudici delle sezioni specializzate, provvedendo a un ampliamento delle sue competenze anche alle materie elencate tassativamente all'articolo 7, al fine di superare gli inconvenienti causati dalla contraddittoria distribuzione di tali competenze tra diversi organi. Esemplificativa in tale senso è l'ipotesi di autorizzazione all'esercizio dell'impresa. È competente per l'autorizzazione all'esercizio provvisorio, il giudice tutelare; per l'esercizio definitivo: il tribunale ordinario, se la richiesta è fatta dal genitore; il tribunale per i minorenni, se il richiedente è il tutore.
Competenza delle sezioni specializzate.
Nella determinazione delle competenze si è operata la tradizionale distinzione tra competenza civile e penale, disciplinandone la distribuzione per competenza e per territorio.
Competenza penale.
Nell'ambito della competenza penale viene attuato un ampliamento della competenza per materia delle sezioni specializzate. L'attuale tribunale per i minorenni è, infatti, competente per i procedimenti relativi ai reati commessi dai minori di anni diciotto. Nell'ottica della riforma che la presente proposta di legge intende attuare, obiettivo primario è la tutela di quei soggetti che, per la minore età o per la posizione di debolezza in cui si trovano, sono esposti al rischio di lesioni dei loro interessi, o ad un aggravamento della situazione pregiudizievole in cui versano. Si ritiene allora opportuno demandare alla competenza di un organo altamente specializzato, e in grado di fornire gli adeguati strumenti di tutela, la trattazione di
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una serie di controversie, tassativamente elencate all'articolo 13, in cui il minore sia non più soggetto attivo del reato, ma vittima dello stesso.
Nella stessa ottica, di attrazione alle sezioni specializzate delle controversie che coinvolgano soggetti minori, va letto l'articolo 14 che, per le ipotesi di connessione di procedimenti in cui vi siano imputati maggiorenni e minorenni, mantiene ferma la competenza delle sezioni specializzate esclusivamente in relazione agli imputati minorenni, deferendo i maggiorenni al giudizio di altre sezioni del tribunale.
Competenza civile.
L'attrazione alla competenza delle sezioni specializzate, oltre che delle materie già di competenza del tribunale per i minorenni, di tutte le controversie indicate all'articolo 16, ha come finalità primaria il superamento dei problemi cui ha dato luogo, fino ad oggi, la complessa e contraddittoria distribuzione di competenze tra diversi organi giudiziari. I procedimenti in materia di matrimonio, filiazione, adozione, affidamento, potestà, tutela, emancipazione, interdizione, inabilitazione, divorzio e separazione vengono attratti alla competenza di un unico organo, rispondendo alle diffuse aspettative di quanti, operando nel settore della giustizia minorile, da tempo denunciano i difficili problemi di coordinamento tra i diversi organi giudiziari causati dall'attuale irrazionale distribuzione delle competenze.
Nella determinazione della competenza per territorio vengono richiamati i tradizionali criteri dettati dal codice di procedura civile del foro del convenuto e, in via residuale, del foro dell'attore (articolo 17).
Procedimento civile davanti alle sezioni specializzate.
1. Nella disciplina del procedimento civile, la presente proposta di legge intende introdurre innovative modalità di svolgimento dell'iter processuale, dettando regole ispirate sì ai princìpi dell'immediatezza, celerità e semplificazione propri del procedimento camerale, cui sino ad oggi si è fatto ricorso, ma ovviando agli inevitabili inconvenienti cui si incorre con l'adozione di un simile procedimento.
La disciplina generica e lacunosa dettata dall'articolo 737 del codice di procedura civile per i provvedimenti in camera di consiglio, lascia infatti ampia discrezionalità al giudice, rischiando di garantire in modo del tutto insufficiente la posizione delle parti (ad esempio dei genitori del minore). Ma in una materia quale il diritto della famiglia e dei minori, in cui sono posti in gioco diritti fondamentali, che rinvengono il loro fondamento all'interno della stessa Costituzione, a fronte di un intervento giurisdizionale destinato ad incidere in maniera forte su tali diritti, è necessario predeterminare un altrettanto sistema forte di garanzie, irrinunciabili specie dopo la previsione costituzionale della garanzia del giusto processo regolato dalla legge (articolo 111 della Costituzione).
Nell'obiettivo di contemperare le contrapposte esigenze efficientistiche e garantiste, è stato dunque tracciato un nuovo modello di processo minorile, prevedendo un rito speciale a cognizione piena accelerato.
Tale procedimento, tracciato sul modello dei procedimenti in camera di consiglio, risponde infatti alle esigenze di celerità e di semplificazione, pur dettando una disciplina più rigorosa e specifica in ordine alle modalità di svolgimento, al fine di garantire la posizione di tutte le parti processuali, limitando la discrezionalità del giudice.
2. L'atto introduttivo del giudizio è il ricorso, al fine di consentire al giudice il contatto immediato con la situazione pregiudizievole sottoposta alla sua cognizione, dovendo il ricorso contenere l'esposizione dei fatti su cui la domanda è fondata (articolo 18).
3. È poi prevista, già in tale fase del giudizio, l'assistenza obbligatoria del difensore (articolo 19), al fine di garantire un effettivo ed adeguato sistema di assistenza giudiziaria, nel rispetto del principio del contraddittorio. È prevista in tale ottica l'applicazione della disciplina sul gratuito patrocinio per i non abbienti (articolo 23). Un intervento in tale senso è, infatti, coerente
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con le modifiche di recente apportate alla disciplina dell'adozione con la legge n. 149 del 2001, che modificando (articolo 37) l'articolo 336 del codice civile prevede oggi l'obbligatorietà dell'assistenza del difensore nei procedimenti ablativi della potestà dei genitori.
4. Vengono poi dettate le regole volte a disciplinare lo svolgimento dell'iter processuale, sul modello del procedimento contenzioso civile regolato dagli articoli 180 e seguenti del codice di procedura civile (articoli 20 e seguenti). Il ricorso a tale disciplina ha l'obiettivo di superare l'attuale struttura inquisitoria del procedimento camerale, caratterizzata da poteri istruttori del giudice eccessivamente dilatati. In un giudizio in cui il giudice è titolare dell'iniziativa di assumere prove e informazioni, senza obbligo di considerare o assumere gli incombenti istruttori indicati dalle parti, l'audizione della parte è discrezionale, l'assistenza tecnica non obbligatoria, le relazioni dei servizi sociali, sottratte alla conoscenza delle parti, assumono un ruolo determinante ai fini della decisione, non può non ravvisarsi una palese violazione dei princìpi del giusto processo.
5. È poi prevista la possibilità del ricorso alla tutela cautelare, ma sempre nel rispetto delle regole dettate dal codice di procedura civile in materia di procedimenti cautelari.
Disposizioni organizzatorie, finali e transitorie.
1. I capi V e VI dettano le disposizioni organizzatorie e finali. Nel dettaglio, esse individuano gli organi investiti delle funzioni di sorveglianza in materia penitenziaria (articolo 26) e di sorveglianza sulle sezioni specializzate e sugli uffici del pubblico ministero (articolo 27).
2. È introdotta la nuova figura del garante del minore, con funzioni di assistenza del minore e rappresentanza processuale, nelle ipotesi di accertata impossibilità di demandare tali compiti ai genitori ovvero di procedere alla nomina del tutore legale. Il garante, intervenendo in tutte le situazioni pregiudizievoli all'interesse morale e materiale del minore, è chiamato a svolgere un ruolo determinante ai fini di un equilibrato sviluppo della personalità del minore. In tale prospettiva, per procedere alla nomina, si richiede una speciale esperienza e competenza in merito ai problemi dell'età evolutiva e della famiglia (articolo 28).
3. Viene previsto l'aumento della pianta organica dei magistrati (articolo 29), nella misura meglio specificata nelle tabelle A e B allegate alla proposta di legge, e del personale amministrativo in relazione alle esigenze dell'istituendo organo giudiziario.
4. Vengono regolamentate le modalità di assegnazione dei magistrati alle sezioni specializzate (articolo 30) e di devoluzione ai competenti organi giudiziari delle controversie pendenti alla data di entrata in vigore della legge (articolo 31).
Infine, l'articolo 32 reca le norme transitorie per gli uffici del servizio sociale; l'articolo 33 stabilisce la copertura finanziaria della legge; l'articolo 34 la data di entrata in vigore della legge.
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